加强海洋环境管理 保护海洋生态环境

中国水产门户网报道《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（以下简称《条例》）于2006年8月30日，经国务院第148次常务会议审议通过，自2006年11月1日起施行。作为1999年修订，2000年实施的《中华人民共和国海洋环境保护法》的配套法规之一，《条例》的出台是我国强化海洋环境保护、促进海洋事业可持续发展的重大举措，也是海洋法制建设取得的又一重要成果。

　　《条例》的颁布实施，为进一步搞好海洋环境保护的执法和管理工作提供了强有力的法律保障，对加强海洋工程建设项目海洋环境保护管理，改变过去管理中无细化操作法规可依的局面，具有重要的现实意义和深远的历史意义。深入学习领会《条例》，准确把握其精神和实质，认真贯彻落实《条例》的各项制度和内容要求，是海洋环境保护管理工作的一项长期任务。各级海洋行政主管部门作为《条例》的主管部门，要认真学习和贯彻执行，进一步增强做好海洋环境保护工作的责任感与紧迫感，加大海洋环境保护执法和管理工作力度，切实履行好法律法规赋予的神圣使命。

　　一、正确认识《条例》出台对开发利用海洋、保护海洋的重大意义

　　党中央、国务院高度重视海洋工作，采取了一系列重大政策措施，国务院有关部门和沿海各地区、各级人民政府不断加大海洋环境保护工作力度，全国海洋环境质量基本稳定，部分海域环境质量有所改善，重点海域环境治理不断推进，生态保护和治理得到加强，海洋环境保护管理工作进一步完善，全社会的海洋环境意识和人民群众的参与度明显提高。然而，在海洋经济快速增长，对海洋开发力度不断加大的情况下，人口、资源和环境的矛盾日益突显，海洋环境面临更大的压力。《条例》的出台，是落实科学发展观的具体实践，是维护海洋资源合理开发利用、大力实施海洋开发战略、切实保护海洋生态环境的重大举措。

　　(一)《条例》更有利于全面维护海洋资源可持续利用，为开发与保护海洋提供法律保障。

　　党的十六大提出了“实施海洋开发”的战略部署。近年来，党中央、国务院高度重视海洋工作，胡锦涛总书记指出：“开发海洋是推动我国经济社会发展的一项战略任务。”十届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将海洋问题列为专节，强调要“强化海洋意识，维护海洋权益，保护海洋生态，开发海洋资源，实施海洋综合管理，促进海洋经济发展”。

　　21世纪前5年，我国海洋经济的整体规模进一步壮大，新兴海洋产业进一步扩展，原有海洋产业进一步增值，已经发展成为一、二、三产业部门、十三个门类的海洋产业群。支柱海洋产业基本成型，滨海旅游业、海洋水产业、海洋交通运输业、海洋石油天然气业、沿海造船业等不仅在国内经济活动中占据重要地位，在国际市场也具有了相当的竞争力。我国海洋渔业和盐业产量连续多年保持世界第一，造船业跃居世界第三，商船拥有量居世界第五，港口数量及货物吞吐能力、滨海旅游业收入居世界前列。2003年，中国主要海洋产业总产值首次突破10000亿元人民币，2005年又创新高，达到近17000亿元人民币，比“十五”初期增长一倍。整个“十五”期间，中国海洋经济以年均11.1％的速度快速稳步增长，累计总产值比上一个五年翻了一番，海洋产业增加值占国民经济的比重已达到4％，相当于世界平均水平。海洋产业的迅猛发展给海洋经济带来了勃勃生机，海洋经济在我国国民经济中的地位和作用进一步提升，正逐步成为国民经济发展新的亮点。

　　我国海洋经济在连续保持20多年高速发展的同时，海洋生态环境也付出了沉重的代价。景观破坏、海岸侵蚀、港湾淤积、近岸低洼地区盐渍化、近岸海域富营养化、围垦造成的海岸平直化，等等，这些日益严重的生态环境问题，不仅影响了海洋经济的可持续发展、海洋的可持续利用，而且已影响到沿海地区人们的生产和生活。维护海洋健康已成为我们面临的一项紧迫任务。在我们正大步向海洋经济高速发展迈进的同时，充分认识到了保护海洋环境的重要性和必要性，在海洋工程项目递增的压力下，《条例》的及时出台保障了发展海洋经济与保护海洋环境的同步并举，为更好地开发利用海洋保驾护航。

　　（二）《条例》有利于进一步贯彻实施《海洋环境保护法》，进一步推进我国海洋环境保护法规体系的细化完善。

　　我国海洋环境保护法制建设取得了很大成就。改革开放以来，在不断开发和利用海洋的同时，我国政府十分重视对中国海洋环境保护的法制建设工作。从19世纪80年代开始，通过几十年的努力实践，初步建立起了海洋环境立法体系、执法体系与实施机制。目前，我国有关海洋环境污染防治的法律、法规主要有：《中华人民共和国海洋环境保护法》《防止船舶污染海域管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《海洋倾废管理条例》以及《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等。海洋环境保护法律制度逐步健全，对我国海洋环境保护工作的进一步发展起到了积极的推动作用。　　

    随着我国海洋产业的迅猛发展，海洋工程建设不断增多，对海洋生态环境的影响和破坏也越来越大，不加强管理和整治将严重影响海洋经济的可持续发展。鉴于此，新《海洋环境保护法》从有利于海洋环境保护出发，针对环境保护领域的不同，把海洋工程和海岸工程区分开来，专门增设了“防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害”一章，首次将海洋工程对海洋环境的影响写进了我国的法律中，把海洋工程环境管理作为海洋环境保护的一件大事。此次《条例》的立法，是在《海洋环境保护法》的原则规定基础上，把内容予以细化和完善，使今后海洋工程建设项目污染损害海洋环境的管理工作更加有法可依。

　　二、全面把握《条例》有关规定和要求对指导海洋环境管理实践的重要作用

    （一）《条例》界定了“海洋工程”的法律概念，明确了海洋工程环境保护管理的工作范围，增强了针对性和可操作性。

    《条例》明确了对海洋工程的界定，是指以开发、利用、保护和恢复海洋资源为目的，并且工程主体位于海岸线向海一侧的新建、改建、扩建工程，并具体列举了包括围填海、人工岛、养殖、海洋矿产资源开采、海上娱乐等九类工程类型，进一步界定了与海岸工程的范围划分。1983年制定《海洋环境保护法》时，由于我国经济发展水平还不高，开发利用海洋资源的工程主要是集中在海岸附近，因此当时将所有涉及海洋环境影响的工程都笼统称为海岸工程。随着我国的经济发展，开发利用海洋资源的工程越来越多，并逐步向海上推进，对海洋生态环境的影响已越来越大，因此，在1999年修订《海洋环境保护法》时，对“防治海洋工程环境污染”专门作为一章进行规定，从法律上对海洋工程和海岸工程予以了管理上的划分。但是，新《海洋环境保护法》没有明确“海洋工程”的内涵和范围，造成在实践中仍存在各种涉海工程难以划定海洋工程还是海岸工程的问题，不利于管理部门更好地协调开展工作。在“海洋工程”概念界定不明的情况下，继续笼统地按照陆地工程的管理模式将不能实现保护海洋生态环境的目的。新出台的《条例》不仅界定了“海洋工程”的概念，并且规定了海洋行政主管部门对防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境工作的管理职能，明确了海洋工程环境保护管理的工作范围，为海洋工程环境保护管理工作提供了有利的法律保障，在今后的实施中应予以科学把握。

    （二）《条例》重点围绕海洋生态环境及海洋工程的实际特点制定各项制度，符合海洋环境管理的工作实际。

　　海洋工程是开发利用海洋的一种手段，但海洋工程的建设不仅是对海洋资源的利用，更表现为对海洋生态环境的影响。海洋工程多位于浅海近岸区域，这些区域是海洋生态系统向陆地生态系统的过渡地带，海洋特性突出，生态环境敏感而脆弱。首先，沿岸海域属于重要海洋生态区域，滨海湿地、红树林、珊瑚礁、河口区等典型海洋生态系统分布于此，属于高生产力和生物多样性丰富区域，是海洋生物繁殖、生长的重要场所。其次，沿岸海域生态环境比较脆弱，是海洋开发利用活动最密集的区域，也是海洋工程建设较集中的区域，受人为干扰和影响非常大，而且，沿岸海域生态特点表现为与海岸线平行的带状分布，存在着空间脆弱性。海洋工程主要以影响海洋水文动力条件、地质地貌，改变或破坏区域生态系统等为主要特征，因此，海洋工程环境影响评价重点与现行的建设项目环境影响评价制度有较大的不同。此次《条例》制定切实的从海洋生态环境和海洋工程的特点出发，结合环境影响评价制度的适应性、理论方法和管理理念，以及海洋环境监管的手段与力度，实现了客观反映海洋环境的特殊性、保护管理的专业性、海洋资源与环境管理的统一性，从而使今后的海洋工程建设项目的环境影响评价工作真正做到真实、客观、可靠地预测和评价，对于推进海洋工程建设项目环境保护管理工作具有重要作用。

    （三）《条例》对海洋工程环境保护的基本法律制度予以了细化和完善，为各级海洋行政主管部门依法行政提供了有力的法律依据。

　　一是完善了海洋工程环境影响评价制度。《条例》规定了海洋工程建设影响评价的原则和要求。海洋工程的环境影响评价，要重点分析、预测和评估工程对海洋环境和海洋资源的影响，提出相应的生态保护措施，预防、控制或者减轻工程对海洋环境和海洋资源造成的影响和破坏，并规范了环境影响评价报告书的内容；明确了海洋工程环境影响评价的审批权限和审批期限等程序规定。

　　二是加强了对海洋工程建设、运行过程中污染损害的监管。加强对海洋工程试运行或者正式投入运行后排污行为的监管，是防治海洋工程污染损害海洋环境工作的重要环节，也是规范日常排污行为的需要。《条例》规定了海洋工程试运行或者正式投入运行后，污染物排放的定期报告、排放核定和排污费收支监管制度。细化了海洋油气勘探开发活动中环保管理的要求。明确了污染物排放的限制和禁止性规定。

　　三是强化了海洋工程营运期污染防控的要求。加强对海洋工程建设、运行过程中污染损害的监管，是防治海洋工程污染损害海洋环境工作的中心环节。为了能及时预防和减轻海洋工程建设、运行过程中对海洋环境造成污染损害，进一步完善海洋环境保护监管措施，《条例》完善了海洋工程环境保护设施三同时制度；规定了海洋工程环境影响的后评价制度；细化了对不同海洋工程污染损害海洋环境的特别管制措施。针对围填海工程、污水离岸排放工程、养殖工程、海洋油气矿产资源勘探开发等工程的不同特点，提出了污染防治的特殊要求，明确了不同海洋工程污染损害海洋环境的特别管制措施；加强了对使用期满需要拆除或者改作他用的海洋工程的监管。

　　四是加强海洋工程污染事故的预防和处理。为了防治和减少海洋工程污染事故发生，及时处理海洋工程污染损害海洋环境突发事件，提高应急反应能力，《条例》结合《海洋环境保护法》第十八条规定的政府有关部门应急反应职责，完善了海洋工程污染损害海洋环境应急预案的编制、污染事故报告以及污染事故应急处理的规定。

　　五是设定了严格的法律责任，强化了海洋主管部门的执法权。《海洋环境保护法》对海洋工程污染损害海洋环境的处罚规定比较原则，为了增强可操作性，有效地惩罚和制止违法行为，《条例》对法律责任作了补充和完善，根据对有关制度的补充和完善情况，《条例》进一步说明了违法行为的范围，并且根据《海洋环境保护法》规定的罚款幅度，明确了对违法行为的具体罚款数额，以增强可操作性。同时，进一步完善了民事法律责任，要求造成海洋环境污染事故的建设单位必须排除危害和赔偿损失，以加大污染者的违法成本。

　　三、深入学习贯彻《条例》，推进海洋环境管理工作迈上新台阶

    （一）深入学习《条例》，开展宣传活动。

    各级海洋行政主管部门要通过学习，了解和掌握新规定、新内容、新措施，进一步树立起为国家利益、为海洋事业发展、为沿海经济、社会进步、为广大人民群众服务的思想，深刻领会和正确把握法律规范的内容，坚持运用法律手段解决好海洋工程建设环境保护中出现的实际问题。海洋环境保护工作人员素质的高低直接影响执法的效果，要集中时间分期分批对分管、从事海洋环境保护工作的同志进行培训，让执法人员全面理解《条例》立法本义，适度裁量适用条文，保证《条例》的正确贯彻执行。

　　要广泛深入开展《条例》宣传活动，增强社会公众的海洋环境保护意识。争取社会各界和广大人民群众的关心和支持。特别要结合典型违法案例的曝光与处理，加大宣传力度，扩大社会影响，使《条例》的宣传和贯彻实施工作落到实处、取得实效。

    （二）贯彻实施《条例》，严格依法行政，提高执法水平。

    《条例》实施后，各级海洋行政主管部门责任大，任务重，必须按照“有法必依、执法必严、违法必究”的基本要求，依法严格承担责任，行使权力，履行义务，自觉接受法律的约束和社会各界的监督，保证海洋工程建设环境保护工作沿着法制建设的轨道健康发展。对《条例》中规定的监管执法工作各相关部门各负其责，密切配合，相互协作。依法加大对海洋工程建设项目违法事件的查处力度，提高执法效果。对不执行海洋环境影响评价、违反建设项目环境保护设施“三同时”制度、不正常运转治理设施、超标排污、不遵守排污许可证规定、造成重大环境污染事故，在禁止区域内违法建设造成生态破坏等违法行为，予以重点查处。加大监管力度，对达不到环境质量要求的，要限期整改。

　　海洋工程建设环境污染治理是一个系统工程，各有关执法部门要在切实担负起海洋环境监督管理职责的基础上，加强部门协调，主动沟通，相互支持，形成执法合力，完善联合执法机制。进一步规范海洋环境执法行为，实行执法责任追究制，加强对环境执法活动的行政监察。完善对污染责任者的损害赔偿机制，研究建立海洋环境民事和行政诉讼制度，为海洋环境保护管理作出新的贡献。

    （三）努力完善和健全管理体系，强化管理能力。

    各级海洋行政主管部门要在深刻领会《条例》各项内容的前提下，认真总结实践经验，根据实际需要，抓紧研究制订相应配套政策，切实加强管理，确保《条例》的各项规定落到实处。发挥各级海洋部门现有的管理优势和技术优势，由各级海洋行政主管部门对各类海洋开发利用工程建设项目环境保护工作统筹规划、统一管理，避免重复建设，提高管理效益，提高管理队伍的专业化水平。应进一步做好海洋工程建设项目环境影响评价的实施工作，做好跟踪评价和动态管理、“三同时”制度的具体管理程序、以及排污收费和污染物申报的具体规定等管理工作，对海洋环境影响评价报告书的编制具体要求、申报审批程序、从事环境影响评价资质及审批权限的工作严格贯彻执行，从而完整地实现对海洋工程建设环境保护的全过程管理。

    （四）进一步加强海洋监测工作力度，为环境管理提供有力支撑。

　　海洋环境监测是法律赋予各级海洋行政主管部门的一项重要工作，同时也是做好海洋工程环境保护工作的基础性、业务化工作。加强海洋工程环境评价工作，只有紧紧扣住海洋环境状况，才能做到环境评价工作的针对性、时效性和科学性。因此《条例》出台后，应进一步强化监测系统能力建设，瞄准国际前沿，不断发展监测技术，深化监测能力，拓展监测内容和领域，提高监测工作和评价水平，逐步实现国家统一指导下的监测能力有序发展和合理布局。应继续完善海洋环境监测网络，加强数据与资料的保密与管理，逐步实现海洋信息共享。要加强对建设项目污染物排海的监督管理，进一步加大排污口监测力度，强化信息发布工作。要通过多种渠道不断加强人才培养，强化培训的力度，在海洋工程建设环境监测实践中尽快形成一支作风优良、业务过硬的人才队伍，不断提高海洋工程环境监测水平和服务保障能力，为环境管理工作提供有力支撑。

　　保护好海洋环境关系到我国现代化的实现和中华民族的复兴，需要全社会的关心和支持，需要各部门的密切配合和共同努力，根据我国海洋环境保护工作的实际，坚决贯彻实施《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，依法防治海洋工程建设项目对海洋环境造成的影响和破坏，实现沿海地区经济和社会的可持续发展。


                                    南方渔网编辑：黄倩