海区海洋管理局在海洋行政管理中的行政管辖定位

中国水产门户网报道从行政法学的角度讲，处理好海区海洋管理局在海洋行政管理中的行政管辖定位，是规范依法行政和做好海洋行政管理的重要方面。因此，海洋行政机关必须正确处理好海洋行政管辖中的几个行政管辖问题。

　　一、区域管辖

　　任何一级行政机关，都必须明确该行政机关的管辖区域，不仅与上一级行政机关和与下一级行政机关要明确，而且在横向上与同级行政机关的管辖区间和管辖边界必须有着明确的界定。有的管辖区间和管辖边界需要以法律的形式给予规范，即使法律没有规范的，这种管辖区间和管辖边界实际上也要得到上一级行政机关、下一级行政机关和同级行政机关的共同认可。

    首先，海区海洋管理局与国家海洋局的“区域”管辖区间和边界是十分明确的。1965年3月18日，国务院批准在青岛、宁波、广州组建北海、东海、南海分局时界定，涉及全国海洋行政管理工作范围的，由国家海洋局负责管辖，涉及海区海洋行政管理的事宜，由海区海洋管理局负责管辖。

　　其次，海区海洋管理局与海区海洋管理局之内的“区域管辖”问题，也是国务院正式批准的，为适应海洋形势的发展和实际工作需要，其“区域管辖”的范围与海军北海舰队、东海舰队和南海舰队的防区基本一致，这种区域管辖区间和管辖界线彼此之间十分清楚，三个海区海洋管理局从未因行政“区域管辖”问题发生过行政法意义上的矛盾。

　　第三，在40多年的时间里，我国的海洋行政管理工作一直实行中央直接管理和国务院授权区域管理的形式进行。只是在最近10年来，根据海洋工作的发展，地方人民政府才逐步参与了一些海洋行政管理的工作。目前，海区海洋管理局与地方海洋机构关于管辖区间和管辖边界的有关规定，最具权威的体现在1995年9月29日国务院批准中央机构编制委员会关于《国家海洋局北海、东海、南海分局机构改革方案》时的管辖规定。国务院的这一规定，界定了目前海区海洋管理局和地方海洋机构在“区域管辖”的管辖区间和管辖边界问题，即以领海基线为基准，向内一侧的内水由地方海洋机构负责，向外一侧的领海及其以外，管辖海域由海区海洋管理局负责。

　　二、事项管辖

　　海区海洋管理局与国家海洋局的“事项管辖”划分问题，也都是有法律法规界定的。一般涉及全国或全局性的事项，由国家海洋局负责实施，例如：1988年11月14日，国务院批准的国家海洋局职责中规定：“国家海洋局是国务院管理海洋事务的职能部门，主要职能是综合管理我国管辖海域，实施海洋监测监视，维护我国海洋权益，协调海洋资源合理开发利用、保护海洋环境、会同有关部门建设和管理海洋公共事业及其基础设施。”1994年3月24日，国务院批准国家海洋局职责中规定：“增加的职能主要有海域使用管理、海洋灾害预报等，进一步强化海洋行政管理，加强对海洋资源合理开发利用的监督管理。”1998年6月16日，国务院批准“国家海洋局是国土资源部管理的监督管理海域使用管理和海洋环境保护，依法维护海洋权益，组织海洋科技研究的行政机构”。

　　海区海洋管理局与地方海洋管理机构的“事项管辖”，一般也要通过法律法规来进行“事项管辖权”的划分。一切未经国家授权的行政行为，地方人民政府不得自行行使。例如，根据《海洋石油勘探开发环境保护条例》《海洋倾废管理条例》和《涉外海洋科学研究管理规定》，其实施主体是国家海洋局、海区海洋管理局和海洋管区。对于这三个国务院的海洋行政法规，地方人民政府不得构成该“事项”的行政管辖权。再如，《海域使用管理法》并没有直接授权地方人民政府管辖海域的权力，地方人民政府管辖海域的实际国家授权是2002年7月6日，国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知而具有该“事项管辖”权主体资格地位的。2001年10月30日，人民日报发表《依法管海 依法用海》的评论员文章也指出：“海域作为国家所有的资源，原则上实行中央统一管理，但鉴于地方政府在海域利用方面有许多实际需要，不能由中央政府直接管理。对此，《海域使用管理法》明确了在中央统一管理的原则下，国务院可以授权地方政府负责对行政区毗邻海域使用活动的监督管理，即实行中央统一管理和授权地方分级管理相结合的管理体制。”

　　三、层级管辖

　　层级管辖是行政法学中研究的一个重要内容，也是海洋行政管理工作中正确处理好不同层级海洋行政机关层级管辖的一个重要问题。就海区海洋管理局而言，其一，对上级而言，海区海洋管理局是国家海洋局实行垂直管理的一级海洋行政组织；其二，对下一级而言，海区海洋管理局有两种情况，一是实行工作指导关系的地方海洋机构，二是实行工作垂直领导关系的海洋管区。从行政法学的意义上讲，这两种工作关系，具有完全不同的内涵和外延。

　　层级管辖涉及的内容是相当广泛的，我国众多法律、法规都规范了层级管辖的具体事宜，例如，根据《行政复议法》的有关规定条款，某海洋行政相对人因对海洋管区实施的海洋行政处罚决定不服，向上一级海洋行政机关提出海洋行政复议的行政机关，只能是海区海洋管理局，而不能是国家海洋局。再如，根据《海域使用管理法》的有关规定条款，不同使用面积或不同使用范围的海洋行政许可是由不同的海洋行政机关予以审批的。

　　近10年来，随着国家海洋管理体制的改革和调整，海洋行政管理体系中“层级管辖”存在的需要探讨和研究的问题比较多，从国家的角度讲，必须尽快明确国家海洋行政管理的体制是实行国家区域管理的形式（如国家民航总局、中国人民银行、海关总署），还是实行区域（流域）管理和行政区划（行政区域）管理相结合的管理形式（如水利部、交通部），还是实行属地管理的形式。属地管理形式也有两种，一种是主要权力控制在省级行政机关（如国家工商总局、国家安全局），一种是权力分散在省、地、县行政机关（如教育部）。权衡三种管理形式，从国家主张300万平方公里管辖海域的国家利益考虑，从有利于统一全国的海洋行政管理的公共权力来讲，从目前涉海行业和部门行政管理队伍的体制状况看，建立国家—海区—地方的管理模式更有利于海洋事业未来的发展。


                                    南方渔网编辑：黄倩