实现海域价值的制度设计

中国水产门户网报道在全球各国利益联系日趋密切的今天，一国在设计本国的海域使用管理制度时，应有全局观念，应就全面实现海域价值（尤其要注意兼顾海域的经济价值、生态价值及社会价值）作出整体的制度设计，使海域权利在海域管理法、环境保护法、资源法的必要约束范围内交易、流转，同时避免实践中有关部门滥用管理海域的行政权力，努力建设一个法治与和谐的社会。

　　一、从政府供给走向市场供给：海域价值的实现路径

　　有关法律确认了国家对海域的独占性支配权，国家在法律规定的范围内可以对所有海域进行占有、使用、收益、处分，并可排除他人的干涉。但在一般情况下，国家并不直接行使所有权权能，而是根据“统一领导，分级管理”的原则，以各种形式将所有权权能进行转移，如国家划拨、市场出让、转让等方式。海域的不可让与性，决定了要在效率原则下发挥海域的财产功能、实现资源的合理配置，只能实行所有权和使用权相分离的原则，通过用益物权制度将海域所有权的权能引入市场。只有这样，作为重要自然资源的海域才能真正实现物尽其用。

　　过去，人们习惯认为海域资源是自然力量形成的，没有劳动的投入，因而没有经济学上的价值，理论上推行海域资源“非资产化”的管理模式，实行海域资源无价和无偿使用政策。现代意义上的海域使用，因投入了大量的人、财、物和技术，已具有经济学意义上的“资产化”特点。在市场经济条件下，除了国家因特殊需要、出于公益目的使用海域的情形依法采用“国家划拨”的方式，对于厂商主体的海域使用要求，应推行市场供给方式，让使用者通过市场机制有偿取得海域使用权。海域使用权的取得应该是厂商与国家谈判交易“讨价还价”的结果，而不是政府分配的结果。

　　总之，海域权属管理要尊重市场规律，强调海域权属有偿取得。随着人们对海域使用具有“资产化”性质的认识不断深化，海域使用权的取得也由过去的行政划拨方式为主转变为有偿交易方式为主，海域使用权从政府供给走向市场供给，由行政分权发展为产权管理。

　　二、产权制度：实现海域价值的制度需求

    “公地的悲哀”揭示了自然资源产权界定的重要性。海域作为国有资产的重要组成部分，必须明晰其产权关系。海域生态系统的整体性也要求建立一个统一的产权行使体系。

　　海域（资源）产权的架构必须充分考虑到海域价值的实现，海域（资源）产权制度的结构也必然是多元的和复合的。因此，海域产权制度框架中最基本的几项法律制度应包含以下方面：

    1． 海域权属管理制度。海域权属管理包括海域的国家所有权、海域使用权、相邻海域利用权等内容。（1）海域所有权制度。海域所有权由国家享有，这意味着海域使用的立法权及管理权主要由国家行使，地方立法机关和政府可根据中央的授权行使这些权力。对于属于国家所有的海域，应明确任何用海主体不得侵占、买卖或者以其他方式非法转让，并作为原则加以规定，以维护国家海域所有权。（2）海域使用权制度。海域使用权是民事主体在法律规定的范围内对国家所有的特定海域享有占有、使用、收益的权利和一定的处分权利。海域使用权制度围绕海域使用权流转这一中心，规范海域使用权流转一级市场，建立规范有序的海域使用权流转二级市场，规定海域使用权出让的条件和程序、海域使用权流转的条件和程序，确立海域使用权的取得、海域使用权登记、海域使用权证书颁发、海域使用权的变更或终止、海域使用权流转的公示、海域使用权争议调解处理等方面的制度。（3）相邻海域利用权管理制度。由于海域是固定的、特定化的区域，应当建立相邻海域利用权管理制度。

    2． 海域有偿使用制度。海域的有偿使用是海域使用法律制度的核心之一，国家依法实行海域有偿使用制度，是国家所有权的体现。海域有偿使用制度具有使“产权”在海域资源领域具体实现的功能。该制度的实行，不仅有助于国家海域所有权在经济上的实现，而且有利于杜绝海域使用中的资源浪费和国有资源性资产流失。

　　需要说明的是，虽然制度化的产权交易有助于促进海域价值实现，但是，产权交易必须在行政权所确定的范围内进行。行政权对产权交易的边界限制，表明了政府对海域使用者最权威的管理。建立有效的海域使用权监督管理和保障机制，是维护海域产权关系的正常运作、做好海域使用权管理工作的关键。只有完善国家海域使用管理制度，才能使国家海域使用管理逐步走上规范化、制度化、合理化和市场化的轨道。

　　海域能否得到合理开发利用，仅仅依靠国家海洋行政主管部门加强管理是不够的，需要调动社会公众、有关单位的积极性，以实际行动保护海域，做到合理开发、使用。各类管理实践证明，海域管理中也应引入奖励、检举、控告等行之有效的制度，将其作为一项基本法定制度。 

　　可持续利用亦应作为海域使用、管理中的基本制度。海域是非人力所能创造的，它的地域性、整体性、广阔性是固有的，未来人类对其依赖关系的不断增强也是不可逆转的。因此，应通过立法强化海域管理，保证对海域资源的永续利用，以促进海洋经济的可持续发展。


                                    南方渔网编辑：黄倩