我国海洋环境保护立法的路径选择

中国水产门户网报道改革开放以来，我国海洋事业有了很大发展，为社会主义现代化建设作出了重要贡献。但是，海洋环境污染和生态破坏等问题也日益严重，已经引起全社会以及国际社会的广泛关注。在此背景下，我国着力于建立海洋环境保护法律体系。我国的海洋环境保护法律体系从无到有经历了艰难、曲折的发展历程，起步比国际社会晚了10年。虽然现在已经有了一系列海洋环境保护法律法规和政策，但立法、执法、司法问题繁多、困难重重。选择何种立法路径？采取何种立法理念？一直是困扰立法者、管理者和公众的难题。

　　一、我国海洋环境保护法制的现状分析

　　我国的海洋环境保护工作开始于20世纪70年代。1982年通过的《海洋环境保护法》标志着海洋环境保护工作开始步入法制化轨道。这部法律经1999年修订，它确立了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展的基本方针。以《海洋环境保护法》为核心，我国已形成比较系统的海洋环境保护法律体系，其中不仅包括法律、行政法规、政府规章等中央立法，还包括沿海地区的地方性法规、地方政府规章；不仅包括立法法所规范的正式法律，还包括一批诸如海水水质标准、船舶污染物排放标准之类的海洋环境标准；不仅包括各种形式的国内法，而且还包括我国缔结或签署的多边国际环境公约、议定书和双边协定等法律文件。

　　除此之外，我国还制定和实施了《全国海洋经济发展规划纲要》和《全国海岸带和海洋环境保护规划》，提出了海洋生态环境与资源保护目标。加强监测、科研和政策的结合，加强信息化建设，建立信息共享机制，增强环境监控和综合管理决策能力。努力推进海洋环境保护领域的国际合作，认真履行国际环境公约和有关协议。在建立健全环境法律体系的过程中，我国还把沿海和海洋环境执法放在与环境立法同等重要的位置，在开展全国环境执法检查的同时，还开展了全国海洋环境保护联合执法检查，对污染和破坏沿海和海洋环境的行为进行严肃查处，对违法行为进行严厉打击。

　　在看到上述成绩的同时，面对仍未解决甚至日益加重的海洋环境问题，我们更应认真反省不足。与国际海洋环境保护法的发展状况相比，我国的法制建设存在着诸多问题，如某些立法滞后，管理体制与运行机制以行业和部分管理为主、众多涉海管理部门职责权限划分不清、重叠、冲突，公众参与程度较低，有法不依、执法不严的现象依然存在，海洋环境保护法的配套条例、办法、规定、标准需要适时出台。

　　根据海洋法公约等国际环境公约对缔约国的要求，结合我国海洋环境问题的特殊表现，适时调整现行的海洋环境法律体系，使之趋于完善，是未来海洋环境保护法制建设亟待处理的问题。

　　二、未来海洋环境保护立法的路径选择

　　首先是立法理念的调整。立法理念的统一可以保证一个法律体系内的各部法律法规协调一致，可以保证法律法规贯彻执行中不至于偏离方向，它们通常体现在一部法规的立法宗旨和基本原则中。1992年《里约宣言》和《21世纪议程》确立了可持续发展这一全球环境保护的根本宗旨。此后，可持续发展便成为国际间以及各国环境立法的根本宗旨。与联合国《21世纪议程》相呼应，《中国21世纪议程》在“可持续发展的战略与重大行动”中明确规定，我国国民经济和社会发展的目标是“建立可持续发展的经济体系、社会体系和保持与之相适应的可持续利用的资源和环境基础”。可持续发展对海洋环境法制的影响是长期的、根本性的、整体性的。修改后的《海洋环境保护法》以及《中国海洋21世纪议程》都把可持续发展当作最根本的宗旨。今后在完善海洋立法、建构未来的法律体系时，必须始终坚持把可持续发展原则当作根本宗旨和指导思想。

　　其次，根据海洋环境的特性科学合理地设计海洋环境保护立法的结构形式。海洋环境的不可逆性、隐显性、持续反应性、整体性、有限性等特点，客观上要求海洋环境立法应借助于科学技术手段，恰当选择法律、行政法规或者环境政策以及环境标准来调整多样化的环境法律关系，解决环境问题。尤其是在处理管理权限问题上应尊重客观现实，依照客观规律合理地安排各部门的管理权限和职责。全国人大环境与资源委员会委员江小柯在《海洋环境保护法》修改审议时说：管理体制是修改海洋环境保护法的关键问题。若职责不清，环境难以保护。长期以来，我国海洋环境管理体制一直存在“五龙闹海”的矛盾冲突，管理的不顺畅影响了法的实效。今后在设计海洋管理体制时应当根据海洋的特点以及污染和生态破坏的表征，科学合理地规划管理权限和职责。

　　第三，法的生命在于实施，海洋环境保护立法作用发挥得好坏取决于执法和司法的力度。近年来，通过建立区域性共同防治污染机制，制定和实施“碧海行动计划”等环境治理措施，我国的海洋环境污染状况有所改善。但之所以问题仍较为严重，主要在于执法的力度不够、执法措施往往浅尝辄止。从深层次说，割裂了立法与立法之后的实施之间的联系。因此，重视“立法后”工程，定期或者不定期地考察立法的实施状况，有助于提高海洋环境保护法治建设水平。

　　第四，以开放的心态进行海洋环境立法。环境立法的开放主要表现在两个方面：一是向公众开放，提高公众在立法中的参与程度。在立法的公众参与方面我国与一些发达国家之间还存在一定差距。环境立法中公众参与可以通过预期参与（如参与开发建设项目的可行性论证）、过程参与（召开定期的信息发布会以保证公众知情权的实现）、末端参与（“三同时”和限期治理项目验收时的公众参与）和行为参与（宣传教育等）。二是加强海洋环境保护国际合作，积极参加区域性海洋行动计划，履行海洋法公约等国际条约赋予各成员国的国际义务。


                                   南方渔网编辑：黄倩