海洋管理的制度安排及其变革

中国水产门户网报道科学合理的海洋管理制度安排，影响着国家的海洋政治与经济利益，并推动着海洋事业的协调发展及社会的全面进步。然而，现实中海洋管理制度的某些方面并不适应海洋事业发展的要求，这就需要做出新的制度安排，即实现海洋管理制度的变革。

　　一、海洋管理的制度安排

　　海洋管理的制度安排是指在一定的海洋制度环境约束下的海洋管理制度的设置安排，它规定了海洋管理制度的操作规程和组织设置，是海洋管理制度的组织保障，其目的在于通过这种安排，实现对组织内、外部成员的有效激励和约束，达到涉海各资源的合理有效配置，最终促进海洋经济的可持续发展和海洋生态系统的平衡。海洋管理制度安排本身是一个系统，具体来讲，包括以下几个层次。

　　1． 海洋管理制度价值目标的确立。海洋管理属于公共管理，海洋管理的组织结构、行为方式、运行体制、政策规范等，都要体现其公共性。海洋管理制度安排的目的是维护海洋权益，促进海洋的可持续发展等，它所追求的是社会的公共利益；其管理的主体不仅包括政府也包括非政府组织、企业或公众个人；管理方式也不仅仅体现在运用政府权威、发号施令及制度政策的自上而下的运作方式，而且还应表现为一种通过合作、协商、确立认同和共同的目标等方式而实现的上下互动的管理过程。

　　2． 法规和政策层面的海洋管理的制度供给。从法律体系的构成来看，一国的海洋立法在国家层面一般可分为：海洋基本法；综合性海洋管理法律、法规；区域性管理法规；单项或专项的行业法规以及相关的管理条例、管理办法等几个层次。综合性海洋立法仍是我国海洋立法的薄弱环节；在海洋环境保护、海洋资源管理、海洋权益维护、海上交通管理等方面，虽陆续出台了一些相关的法律、法规及政策，但还没有制定出与《联合国海洋法公约》相衔接的国内法律体系，特别是海洋的基本法很不完备，一些海洋领域如海岸带还没有立法，一些法律、法规也缺乏相应的配套细则。

　　3． 实践运作层面上的海洋管理制度的供给。主要表现在通过海洋管理组织结构、职能关系、权责关系等方面的调整，改变海洋管理的方式。实践运作层面上的海洋管理制度的供给，是以海洋管理制度的价值目标、海洋管理的政策法律为依据的。需要根据海洋管理目标，对海洋管理的职能范围、管理机构、管理职位进行界定，明确工作任务与活动领域，明确各自的职责、权力关系，以保证海洋管理中各种资源的有效整合与合理配置。

　　二、海洋管理制度的变革

　　海洋管理制度的变革，要适应新时期发展的要求。海洋管理制度的变革包括正式制度、非正式制度和实施机制三个层面的变革。

　　1． 海洋管理的正式制度变革。海洋管理的正式制度变革是海洋管理制度变革的实质性内容，这一过程往往是通过对海洋管理的政策、法规、具体管理措施进行调整、改革来实现的。一是制定科学的海洋管理政策，完善海洋管理的法律、法规体系。海洋管理政策变革过程并不等于简单地增加新政策，而是要坚持政策效率的原则，对海洋管理政策进行系统的改善。二是加快制定海洋战略，建设海洋强国。制定海洋战略的原则，要服从国家战略的全局，并充分考虑国家和民族的长远利益；要适应海洋开发与斗争形势、任务的需求；要符合国家经济、技术的承受水平和军事制海能力。三是借鉴国外先进的制度形式，降低正式制度变革的成本。对国外先进海洋管理政策的借鉴运用，可以大大降低正式制度变迁的成本，推进我国海洋管理改革的深入发展。

　　2． 海洋管理的非正式制度变革。海洋管理的非正式制度变革主要是指树立新的海洋管理理念，运用新的海洋管理理论，养成新的海洋管理习惯，为海洋管理变革提供强大的推动力量。一是调整海洋价值观，重新定位人与海洋的关系。要保持海洋事业的发展，首先就是要重建人与海洋之间的平等关系，尊重和爱护海洋，确立新的海洋价值观念，包括海洋国土观、海洋生态伦理观、海洋可持续发展观、海洋资源观等。二是增强海洋意识，明确海洋发展对人类的战略意义。我们要从可持续发展的角度看待海洋，要重新认识、评估海洋价值，提升海洋的生态价值、战略价值，海洋开发与海洋保护并重，避免走“发展—污染—治理”的老路。三是引入新的海洋管理理念。必须通过引入新的管理理念，以生态管理、公共管理的视角来看待海洋管理，从而实现非正式制度的变革。

　　3． 海洋管理制度的实施机制变革。海洋管理制度实施机制变革就是要建立一种能使制度变革得以实现的有效机制，其中最基本的内容是海洋管理体制的变革。在海洋管理制度实施机制的变革中，一个重要的目标就是要建立起协调配合的管理机制。在海洋管理制度的运行过程中，应合理界定海洋统一管理部门与各行业管理部门的职责范围，海洋统一管理部门主要对涉及海洋资源开发秩序、海洋生态环境保护等事关全局的问题进行管理，并且为涉海部门提供各类公益服务，而涉海行业管理部门则侧重于各自专业领域所涉及的海洋管理工作；建立海洋统一管理部门与海洋行业管理部门的协调配合机制，减少职能交叉和重叠，增加部门间的协调配合和资源共享机制。上述目标的实现，也就意味着一种统一管理与分部门分级管理相结合的海洋管理体制的建立。


                                    南方渔网编辑：黄倩