贯彻《海岛保护法》建设深圳海洋强市

中国水产门户网报道    ２００９年１２月２６日，备受国内外关注与期待的《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）经十一届全国人大常委会审议通过，并于２０１０年３月１日起施行。《海岛保护法》是我国第一部有关海岛的专门法规，填补了我国海岛立法的空白，对完善我国海洋法律体系，明确海岛法律地位，保护海岛资源，维护海岛生态系统和促进海岛资源合理开发利用具有重要的意义。 
    一、《海岛保护法》颁布实施的重大意义
    第一，完善了海洋管理法律体系。《海岛保护法》是继《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》之后的又一部完整地覆盖我国海洋空间领域的海洋管理法律，使海岛管理工作纳入了法制化建设的轨道，对健全我国海洋法律体系和完善海洋综合管理体系具有重要意义。
  第二，明确了无居民海岛的法律地位。长期以来，一些单位和个人将无居民海岛等同为无主地，随意占据、使用、买卖和出让，造成许多海岛资源和生态环境的毁灭性破坏，甚至导致岛屿灭失。《海岛保护法》的颁布实施，为无居民海岛的管理明确了法律依据，使我国成千上万的海岛，从此有了“守护神”。
    第三，凸显海岛的生态保护。《海岛保护法》的立法宗旨非常明确：“保护海岛生态系统，合理开发海岛自然资源，维护海岛及其周边海域生态平衡，促进经济社会的可持续发展”，同时明确“国家对海岛实行科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则”，严格限制在有居民海岛沙滩建造建筑物或者设施、在海岛沙滩采挖海砂、进行填海、围海等改变海岛海岸线的行为；禁止改变自然保护区内的海岸线，禁止采挖、破坏珊瑚和珊瑚礁，禁止砍伐岛屿周边的红松林等。也就是说，《海岛保护法》是一部主权既定前提下以保护海岛生态为目的的海洋法律，利国利民！
    第四，创新了海岛管理体制。建立了有居民海岛生态保护协调管理体制和无居民海岛集中统一管理体制，赋予了海洋局作为海洋行政主管部门管理无居民海岛的重要使命和协调开展有居民海岛生态保护的重要职责，明确了各部门对有居民海岛生态系统保护的职责和海洋部门的协调管理责任，有利于发挥职能管理部门的技术和能力优势，有利于保护海岛生态环境，避免国家财政重复投入，符合科学发展观的要求。
    第五，确立了海洋保护开发新格局。随着我市海洋经济的全面发展，海岛作为特殊的海洋资源和环境的复合区域，成为海洋开发的重要依托。《海岛保护法》设立了海岛保护规划、海岛生态保护、无居民海岛权属及有偿使用、特殊用途海岛保护、监督检查等五项基本制度，确立了依法用岛、依法护岛和依法管岛的新格局，将有效解决海岛保护与开发面临的难点问题，为海洋开发的深入发展奠定了扎实基础。

    二、深圳海岛资源情况和开发利用现状
    我市是一座滨海城市，海域面积１１４５平方公里，海洋经济在社会经济中占有重要地位，全市拥有无居民海岛３９个，其中面积大于５００平方米的海岛２１个，总面积５．９１６４平方公里，岛岸线总长２５．２５公里。受九龙半岛分隔，我市海域被分为东、西两大部分，东部海域分布有岛屿２８个，干出礁２５个，其中面积大于５００平方米的海岛１２个，东部海域最大的海岛为赖氏洲岛，面积０．０３８７平方公里，岛岸线长０．９５公里；西部海域分布有岛屿１１个，干出礁５个，其中面积大于５００平方米的海岛９个，西部海域最大海岛为内伶仃岛，面积４．７９９０平方公里，岛岸线长１１．９８公里。目前，西部海域的东孖洲岛、西孖洲岛已经进行连岛开发建设修船基地，大铲岛也建设有燃气电厂、大铲海关等项目，内伶仃岛列入了国家级自然保护区，其他海岛尚以自然现状为主。

    三、深圳海岛保护与开发利用思路
    《海岛保护法》的出台为加强海岛保护、合理开发利用海岛资源，促进我市建设海洋经济强市迎来了新的历史机遇。从我市海岛的现状来看，我市海岛不多，海岛面积均不大，因此，如何保护好、利用好现有稀缺的海岛资源尤为重要。综观国外海岛管理模式，主要是根据岛屿的具体情况、社会经济发展需要等因素，综合考虑后决定采取开发模式抑或保护模式，对于地理位置偏远、资源匮乏、经济落后的岛屿，多采用开发模式，优先发展经济，典型代表是日本。对于一些具有珍稀动植物种，生态系统比较脆弱的岛屿，则往往采用保护模式，典型代表是美国、澳大利亚、加拿大等国。我市海岛大多处在珠江出海口和大亚湾水产资源保护区范围内，内伶仃岛还属于国家级自然保护区，重点保护猕猴等重点保护动物。因此，我市海岛管理采取保护优先模式完全符合《海岛保护法》的立法宗旨，通过重点保护我市为数不多的海岛，以避免盲目实施“开发”而造成不可逆转的影响和破坏，不应急功近利，更不能以应对金融危机为借口，打着发展经济、拉动内需为借口密集上马海岛开发项目，纷纷争做“岛主”。当然，对海岛资源的保护不等于不开发利用，而是在发展海岛经济的同时，要尽量减少对海岛的破坏和污染，实现海岛资源的可持续利用。就我市海岛综合情况来看，在西部海域，内伶仃岛要实行特别保护，采取严格措施保护好岛上动植物和海岛周边海洋生态系统，严格在岛周边开展围填海活动；大、小铲岛在采取有效保护措施的情况下，科学制定海岛资源利用规划。对处在东部海域的海岛，重点抓住赖氏洲岛、洲仔岛等面积相对较大的海岛，在坚持生态保护优先的原则下，适度开发海岛旅游资源和发展海水淡化、海洋生物业等新兴海洋产业。

    四、全面贯彻落实《海岛保护法》的主要措施
    在今后一段时间内，我局将采取多项措施，全面贯彻落实《海岛保护法》，扎实推进海岛各项管理工作，推动深圳海洋强市建设。
    一是加强领导，精心组织《海岛保护法》的实施，建立海岛保护工作领导机制，加快完善海岛保护工作推进机制，明确主管部门的工作职责和分工，积极引导社会力量投入到海岛保护工作中去，确保《海岛保护法》的顺利实施。
    二是加强《海岛保护法》宣贯工作，采取多方式、多途径开展普法宣传工作，使广大海洋工作者与社会民众全面了解《海岛保护法》，强化海岛监管的执法意识和责任意识，提高行政执法能力，增强海岛使用人的守法意识和自律行为。
    三是全面开展全市海岛普查工作，对全市海岛的现状、生态价值和社会经济价值进行全面调查和评估，为制定相关配套管理规定提供重要依据。
    四是进一步加强海岛的监督管理，加强对海岛资源生态的保护，强化对海岛开发利用活动的监管，积极开展海岛旅游资源以及海水淡化等的研究与推广应用，逐步建立和完善无居民海岛使用审查批准、有偿使用等管理制度，规范无居民海岛开发利用秩序。
    五是建立和完善海岛保护规划体系，加大海岛保护规划基础性研究力度，全面调查全市海岛使用情况，尽快编制海岛保护与利用规划，积极开展海岛保护和生态修复工作。
    六是进一步完善海岛巡航执法检查制度，对违法用岛、破坏海岛资源和生态、扰乱海岛开发利用秩序等违法行为依法进行查处，积极配合上级海监部门开展定期维权巡航执法行动，切实维护国家海洋权益。
    七是强化内伶仃岛等特殊用途海岛的保护，根据海岛自然资源、自然景观以及物种保护的需要，积极配合上级部门开展海岛特别保护区和海岛自然保护区规划建设工作。
    八是加快技术支撑系统和人才队伍建设，进一步加快推进深圳“数字海洋”系统工程项目建设，加强对海岛及其周边海域的监视、监测和监察。加大与专业科研院所的合作力度，联合打造海洋、海岛科研技术平台，通过培训、引进等多种方式，逐步建立起一支特别能吃苦、勇于创新的高素质海岛管理人才队伍，为顺利完成海岛管理工作任务奠定坚实基础。